-
extracted text
-
13
MACIEJ ZĄBEK
Instytut Etnologii i Antropologii Kulturowej
Uniwersytet Warszawski
NARÓD I OBYWATELSTWO
W PODZIELONYM SUDANIE
W styczniu 2011 r., po przeszło 20 latach wojny domowej i 6-letnim
rozejmie, doszło w Sudanie do referendum, w wyniku którego ponad 98%
głosujących oficjalnie opowiedziało się za oddzieleniem i niepodległością południowej części tego kraju. Sześć miesięcy później, 9 lipca 2011 r., ogłoszono
oficjalnie powstanie Republiki Południowego Sudanu (RPS).
Nowe państwo zamieszkałe jest przez ponad osiem milionów ludzi należących do ponad 60 grup etnicznych. Liczba ludności tego kraju obecnie
szybko się zwiększa w wyniku możliwego powrotu (jak się szacuje) blisko
dwóch milionów tzw. uchodźców wewnętrznych z północy Sudanu oraz
tysięcy uchodźców z innych państw (Kenii, Etiopii, Konga, a nawet Europy
i Stanów Zjednoczonych), będących schronieniem dla Sudańczyków w czasie
wojny domowej. Powroty te uznawane są za jeden z największych ruchów
ludnościowych od czasów drugiej wojny światowej.
W ich kontekście w obu państwach sudańskich natychmiast pojawił się
problem z obywatelstwem powracających, który w dzisiejszym świecie państw
narodowych rozumiany jest nie tylko jako kwestia formalno-prawna, ale też jako
wyraz lojalności i przynależności do narodu-państwa, którego obywatelstwo
się przyjmuje. Pytanie – kogo uznać za przedstawiciela narodu sudańskiego,
a kogo południowosudańskiego – stało się dla władz tych państw jednym
z ważniejszych do rozstrzygnięcia.
Problem nie dotyczy tylko Sudańczyków. W sumie około piętnastu milionów ludzi na całym świecie jest pozbawionych obywatelstwa, a około
dwu milionom nigdy go nie nadano. Znany jest współcześnie choćby z byłej
Jugosławii czy ZSRR, gdzie doszło do rozpadu dotychczasowego państwa lub
secesji różnych terytoriów. Ściśle też jest związany z problematyką uchodźstwa,
kiedy to dochodzi często w praktyce do podwójnego wykluczenia – z obywatelstwa zarówno kraju pochodzenia, jak i kraju przyjmującego, a w przypadku
Maciej Ząbek
188
secesji i uchodźców wewnętrznych – pozbawienia obywatelstwa zarówno
państwa-poprzednika, jak i państwa-sukcesora.
W świecie podzielonym na państwa wywołuje to wiele problemów. Bez
obywatelstwa ludzie często nie tylko nie mają możliwości głosowania, ale
pozbawieni są skutecznej ochrony prawnej. Bezpaństwowość osłabia ich zdolność do funkcjonowania w ramach danego społeczeństwa. Mają ograniczony
dostęp do możliwości podpisywania umów, prawa do edukacji, własności,
zatrudnienia, korzystania z publicznych placówek zdrowia, opieki społecznej,
możliwości małżeństwa oraz rejestracji urodzeń i zgonów.
Zgromadzenie Ogólne ONZ w Paryżu w 1948 r., wychodząc naprzeciw
tym problemom, przyjęło w artykule 15 w punkcie pierwszym Powszechnej
Deklaracji Praw Człowieka, że „każdy człowiek ma prawo do posiadania
obywatelstwa” i w punkcie drugim, że „nie wolno nikogo pozbawiać samowolnie obywatelstwa ani nikomu odmawiać prawa do zmiany obywatelstwa”.
Nie podaje jednak w jakich sytuacjach i okolicznościach państwa powinny
go udzielać. Poniekąd lukę tę wypełnia Konwencja Genewska dotycząca
statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r., zobowiązująca państwa do ochrony
nie-obywateli przebywających w ramach ich granic i później przyjęte: Konwencja o statusie bezpaństwowców z 1954 r. oraz Konwencja o ograniczaniu
bezpaństwowości z 1961 roku. Dokumenty te dają dobre podstawy prawne
do ograniczenia bezpaństwowości i rozstrzygania przypadków spornego
obywatelstwa na zasadzie indywidualnej. Nie wszystkie państwa są jednak
ich stronami, szczególnie w przypadku tych dwóch ostatnich konwencji.
Dotyczy to także Republiki Sudanu. Kraj ten nie podpisał też Konwencji Unii
Afrykańskiej z 23 października 2000 r. z Kampali w sprawie ochrony i pomocy
uchodźcom wewnętrznym w Afryce.
*
*
*
Rada Bezpieczeństwa ONZ wydała rezolucję1 zobowiązującą oba rządy
państw sudańskich do dokładania starań, aby chronić obywateli obu krajów
w zakresie tzw. czterech swobód, tj. prawa do przemieszczania się, pobytu,
własności i zatrudnienia. Władze Republiki Sudanu powinny według niej
zapewnić wszystkim Południowcom prawo do swobodnego określenia się, na
podstawie indywidualnego przesłuchania i wyboru państwa swego obywatelstwa. Natomiast rząd Republiki Południowego Sudanu powinien po pierwsze
uznawać dokumenty podróży wydane przez swe przedstawicielstwa za granicą, a po drugie zwiększyć swą zdolność do identyfikacji obywateli poprzez
1
Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 2046 (z 2 maja 2012 r.).
Naród i obywatelstwo w podzielonym Sudanie
189
zwiększenie zatrudnienia przeszkolonych funkcjonariuszy państwowych
upoważnionych do sprawdzenia i zatwierdzenia świadectwa obywatelstwa
i wydawania dowodów osobistych.
Władze Republiki Sudanu formalnie zaakceptowały ustalenia Rady Bezpieczeństwa. Prezydent Omar al-Baszir jeszcze w styczniu 2011 r. zapewniał
uczestników referendum, że ich prawa do „czterech swobód” będą chronione.
W praktyce jednak już w sierpniu 2011 r. zwolnił z pracy wszystkich urzędników pochodzących z Południa i zmienił ustawę o obywatelstwie w taki
sposób, aby wykluczyć możliwość zachowania podwójnego obywatelstwa
przez osoby przyjmujące obywatelstwo Sudanu Południowego. Poprawka
wprowadzona do ustawy z 1994 r. zakłada, że każda osoba, która de iure lub
de facto nabywa obywatelstwo Południa, automatycznie je traci na Północy.
Poprawka ta jest niezgodna z Tymczasową Konstytucją Sudanu z 2005 r.,
przyznającą prawo do obywatelstwa każdemu, kto urodził się w Sudanie
i kogo chociaż jeden z rodziców był Sudańczykiem. Jest też dyskryminująca,
gdyż wyklucza z podwójnego obywatelstwa tylko obywateli Sudanu Południowego, a nie innych państw2. Zakwestionowane zostało w ten sposób prawo
wszystkich obywateli Sudanu Południowego, którzy mieszkają na Północy,
do obywatelstwa Republiki Sudanu. Osobom tym dano zaledwie 9 miesięcy,
do dnia 8 kwietnia 2012 r., na uregulowanie statusu pod groźbą deportacji.
Po upływie tej daty mieli być traktowani jak wszyscy inni cudzoziemcy przebywający w Sudanie nielegalnie.
Termin ten już minął. Do tego czasu zdążyło wrócić na Południe zaledwie
ok. 350 tys. ludzi, a tymczasem, jak się szacuje, co najmniej 500–700 tysięcy
osób chcących uzyskać obywatelstwo Sudanu Południowego nadal zamieszkuje Republikę Sudanu, będąc de facto już bez jego obywatelstwa. Zostały go
pozbawione bez prawa kwestionowania tej decyzji. Wśród najbardziej narażonych na dyskryminację jest 127 tysięcy mieszkańców Chartumu i okolicy,
którzy zarejestrowali swój zamiar powrotu na Południe. Zostali oni wysiedleni
z dotychczas zajmowanych domostw i wywiezieni na obrzeża Chartumu, gdzie
oczekują na transport w tymczasowych obozach (way-station), w których panują
wyjątkowo trudne warunki. Ludzie ci mieszkają nieraz miesiące przez długie
w byle jak skleconych namiotach wykonanych z plandek i worków, wraz ze
swoim skromnych dobytkiem, który chcą zabrać na Południe.
2
Ustawa z 1994 r. usuwała zakaz podwójnego obywatelstwa i obniżała w przypadku naturalizacji obowiązek zamieszkiwania w Sudanie z 10 do 5 lat. Przepisy te zostały wprowadzone
przez ówczesnego Przewodniczącego Parlamentu dra Hassana at-Turabiego, zachęcającego wielu
zagranicznych działaczy organizacji islamskich do osiedlania się w Sudanie i prowadzenia w nim
działalności gospodarczej.
Maciej Ząbek
190
Mimo dodatkowych porozumień zawartych w lutym i marcu 2012 r.3
między oboma państwami w kwestii „dobrowolnych powrotów” i szanowania
zasad dotyczących „czterech wolności”, ustalenia te nie weszły w życie z uwagi
na konsekwentny brak woli politycznej władz w Chartumie, aby rozwiązać
problem statusu osób mających związki zarówno z Sudanem, jak i Sudanem
Południowym. Ludzie ci narażeni są na ryzyko aresztowań, kar finansowych
i wydalenia z kraju jako nielegalni imigranci. Tymczasem jest wielce prawdopodobne, że wielu z nich nie znajdzie uznania swego obywatelstwa w żadnym
państwie, pozostając bezpaństwowcami. Wielu z nich nie jest bowiem w stanie
udowodnić swego urodzenia ani w Sudanie Północnym, ani Południowym czy
też powiązań rodzinnych z tymi krajami.
*
*
*
W Republice Południowego Sudanu w kwestii przyznawania i uznawania
obywatelstwa jest tylko pozornie lepiej. Do lipca 2011 r. z ponad ośmiu milionów mieszkańców tego kraju jedynie ok. 40 tys. miało wydane certyfikaty
potwierdzające ich obywatelstwo, a ok. 12 tys. dysponowało „dokumentami
podróży”, wydanymi przez przedstawicielstwa władz tego kraju za granicą.
Te ostatnie nie są jednak traktowane jako dowód ostateczny, gdyż były wydane na podstawie uproszczonej procedury. Przyjęta ustawa o obywatelstwie
Republiki Południowego Sudanu4 teoretycznie spełnia podstawowe standardy.
Nawiązuje do kryteriów przyjętych w referendum i wymaga jedynie, aby osoba
ubiegająca się o nadanie obywatelstwa przedstawiła świadectwo urodzenia
lub ocenę wieku oraz zaświadczenie ze swego „plemienia”, które może być
dowodem pochodzenia aplikanta. Definicja „obywatela południowosudańskiego” znajdująca się w tym akcie prawnym zawiera jednak stwierdzenie, że jest
nim osoba wywodząca się z „rdzennych społeczności” Sudanu Południowego,
której przynajmniej jeden z rodziców, dziadków lub pradziadków urodził się
w Południowym Sudanie, lub też ta, której rodzice lub dziadkowie byli mieszkańcami Sudanu Południowego od 1956 roku5. To oczywiście wyklucza wielu
z tych, którzy nie są w stanie udowodnić swego pochodzenia od tzw. rdzennych
etnosów południowosudańskich ani wykazać, że ich przodkowie mieszkali
12 lutego 2012 r. rządy Republiki Sudanu i Republiki Południowego Sudanu podpisały
Memorandum w sprawie powrotu obywateli Południowego Sudanu, w którym zgodzono się
na tzw. Kartę dobrowolnego powrotu pod warunkiem, że powrót Południowców zamieszkałych
na terytorium Republiki Sudanu będzie odbywać się z własnej woli i w oparciu o odpowiednią
wiedzę na temat okoliczności i warunków panujących w miejscu, do którego wracają.
4
South Sudan Nationality Act wszedł w życie 9 lipca 2011 r.
5
Data ogłoszenia niepodległości Sudanu.
3
Naród i obywatelstwo w podzielonym Sudanie
191
w tym kraju od 1956 roku. Poza tym sam termin „rdzenne społeczności” jest
co najmniej dyskusyjny. Prawo to zezwala jednak na podwójne obywatelstwo,
w tym Sudanu (Północnego). Zapewnia równe prawa dla kobiet i mężczyzn,
jeśli chodzi o możliwość przekazywania swego obywatelstwa dzieciom lub
współmałżonkom. Zawiera też prawo zaskarżenia decyzji wydanej przez Urząd
Imigracyjny6 do sądu. Innymi słowy formalnie jest dość elastyczne i teoretycznie powinno skutkować wysokimi wskaźnikami poświadczania obywatelstwa
i skutecznie służyć zapobieganiu bezpaństwowości.
Niestety, na skutek praktyk dyskryminacyjnych urzędników i podejmowanych przez nich arbitralnych decyzji tak się nie dzieje, a ryzyko masowego
zagrożenia bezpaństwowością w Południowym Sudanie stale wzrasta. Pomijając
fakt konieczności stania ubiegających się o potwierdzenie swego obywatelstwa
w długich, całodziennych kolejkach, wielu z nich nie jest w stanie udowodnić,
że są Południowosudańczykami. Dotyczy to zwłaszcza osób nieznanego rodzicielstwa, ludzi oddzielonych przez wojnę od swoich rodzin, kobiet i dzieci,
które zostały uprowadzone. Czasem jednak pomimo dostarczenia zaświadczeń
od lokalnych władz i przyprowadzenia świadków, którzy wcześniej nabyli
świadectwo obywatelstwa, niektórzy urzędnicy żądają dodatkowych dowodów.
Wymagają np. dostarczenia wyników badania krwi, choć nie jest ona wykazywana w dowodach osobistych. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy kolor
skóry aplikanta nie jest dostatecznie czarny. Urzędnicy zakładają wówczas, że
pochodzi on spoza Południowego Sudanu, nawet jeśli wszystkie inne wymogi
są spełnione. Jest to postępowanie arbitralne, gdyż były jednocześnie przypadki
nadania obywatelstwa nawet bez konieczności przedstawienia świadectwa
urodzenia. Nie ma ono oczywiście żadnego umocowania w prawie, opierając
się wyłącznie na indywidualnej percepcji danego urzędnika działającego jak
widać bez jakiegokolwiek nadzoru i odpowiedzialności.
Wszystko to sprawia, że procedura nadawania obywatelstwa w Południowym Sudanie jest wyjątkowo uciążliwa i czasochłonna i zniechęca tysiące ludzi
do dalszego ubiegania się o nie. Tym bardziej, że prawo do odwołania do sądu
jest nieskuteczne, gdyż wnioski tych nielicznych, którzy się na to decydują, są
często odrzucane. Decyzja negatywna wystawiona przez Urząd stanowi więc
de facto ostateczną odmowę, bez prawa do odwołania.
*
*
*
Szacuje się, że problem bezpaństwowości w obu Sudanach może dotknąć
de iure lub de facto nawet do dwóch milionów uchodźców wewnętrznych i imi6
Directorate of Nationality, Passports and Immigration.
192
Maciej Ząbek
grantów, a poza tym wielu innych jeszcze przedstawicieli transgranicznych
populacji7, koczowniczych pasterzy, uchodźców powracających z Czadu i osób
z mieszanych małżeństw.
Przykładem mogą być członkowie pasterskich plemion arabskich, jak
Rufa’a, od dawna zamieszkujących prowincję Górnego Nilu należącą do Republiki Południowego Sudanu. Ich prawo do udziału w referendum zostało
odrzucone, tym samym nie mają oni zapewne szans na obywatelstwo Republiki Południowego Sudanu. Niewyjaśniona jest też w dalszym ciągu sytuacja
mieszkańców spornej strefy Abyei, zamieszkałej przez Dinka Ngok i Arabów
Misseriya. Gdyby strefa miała należeć do Północy, to tamtejsi Dinka jako
przedstawiciele dominującej grupy etnicznej Południa zapewne utraciliby
obywatelstwo Republiki Sudanu. W przeciwnym przypadku spotkałoby to
zapewne członków plemienia Misseriya.
Podział Sudanu i nowe prawo o obywatelstwie stwarza także niebezpieczeństwo jego utraty nawet dla grup dawnych imigrantów przybyłych do
Sudanu przed stu laty i więcej. Przykładem mogą tu być imigranci z Afryki
Zachodniej, określani w Sudanie zbiorowo jako Fellata, w tym szczególnie
nomadyczni pasterze Mbororo (znani też jako Fulbe), przybyli do Sudanu
Południowego z terenów Republiki Środkowoafrykańskiej lub Czadu. Mimo
że wiele ich grup od dawna zamieszkuje południowosudańską prowincję Bahr
al-Ghazal, są traktowani przez tamtejsze władze jako „obcy” lub co więcej
jako muzułmanie i sprzymierzeńcy władz w Chartumie. Dla tych ostatnich
jednak też nie są oni Sudańczykami, co stwarza klasyczną sytuację spornego
obywatelstwa grożącą bezpaństwowością.
*
*
*
Należy tu zaznaczyć, że problemy związane z obywatelstwem i bezpaństwowością mają także państwa zachodnie, z których historii i kultury koncepcja
obywatelstwa się wywodzi. Biorąc pod uwagę słabość państw afrykańskich
i fakt, że samo pojęcie i cała filozofia związana z rozumieniem obywatelskości
jest na gruncie ich kultury dość nowa, powinniśmy patrzeć na ich problemy
z nieco większą wyrozumiałością.
W świecie islamu słowo „obywatel” zostało po raz pierwszy użyte w Imperium Osmańskim dopiero w 1839 roku8. Warto dodać, że w języku arab7
Na pograniczu Sudanu i Sudanu Południowego istnieją grupy etniczne mieszkające po
obu stronach granicy, np. Kresh, Kara, Yulu, Frogai i Bigna.
8
H. O b e i d a t, Obywatelskość w myśli islamskiej, w: Nowoczesność, Europa, islam. Religia
a dylematy obywatelstwa i wykluczenia, red. S. Czazbijewicz, M. Turowski, K. Skarbek, Wrocław
2012, s. 160.
Naród i obywatelstwo w podzielonym Sudanie
193
skim brzmi ono muwatin i wywodzi się od ojczyzny (watan). Implikuje to
jego rozumienie w sensie przynależności do kraju i wspólnoty, zakorzenienia
w pewnej tradycji i podzielanych wspólnie wartości, co nawiązuje do pojęcia
tradycyjnej ummy (wspólnoty muzułmańskiej)9. Stąd niechęć tamtejszych elit
do objęcia tym pojęciem tych, którzy do takiej wspólnoty się nie poczuwają.
Na Południu sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana, gdyż wśród
tamtejszych 60 grup etnicznych brak jakichkolwiek wspólnych tradycji państwowych i tym samym wspólnej tożsamości. Oznacza to brak głębiej zakorzenionej idei obywatelstwa. Dla tamtejszych przedstawicieli tradycyjnych
wspólnot państwo w postaci wojska, policji i urzędników, z którymi mają coraz
częściej do czynienia, jest raczej symbolem prześladowań, niż czymś, z czym
chcieliby się utożsamiać. Szczególnie jest to widoczne wśród tamtejszych
transgranicznych społeczności. Przypisanie przymusowo np. koczowników
plemienia Ateker (z grupy etnicznej Turkana), przemieszczających się ciągle
swobodnie na pograniczu Sudanu Południowego, Etiopii, Kenii i Ugandy, do
jednego z czterech wymienionych państw byłoby z ich perspektywy zamachem
na ich wolność i tożsamość. Stąd wolą, póki co, jak pisze ich wykształcony
przedstawiciel Ekuru Aukot, być bezpaństwowcami10. Dlatego w rozważaniach nad bezpaństwowością trzeba uwzględniać również punkt widzenia
tych, którzy obywatelami być nie chcą, unikając przypisania im tego statusu
jak ognia, którzy słowo to prędzej skojarzą z poddaństwem państwowym niż
z egalitarystycznymi ideami oświecenia.
Władze Republiki Sudanu Południowego pod wpływem organizacji międzynarodowych przystąpiły obecnie do projektu budowy narodu obywatelskiego, traktując to zadanie priorytetowo. Trzeba zauważyć, że nawet dla
państw mających ku temu lepsze warunki byłoby ono wyjątkowo trudne.
Tym trudniejsze jest dla państwa z nieuregulowaną do końca kwestią granic
zewnętrznych i niemocą władz w zagwarantowaniu bezpieczeństwa na terytorium całego kraju oraz społeczeństwem, które poza pewną dozą nienawiści
do Arabów niewiele tak naprawdę łączy. Nic więc dziwnego, że tzw. rdzenne
pochodzenie i mający o tym świadczyć kolor skóry jest dla jego urzędników
imigracyjnych często jedynym (choć pozaprawnym) przekonującym ich dowodem południowosudańskości aplikantów ubiegających się o obywatelstwo.
9
Pojawiło się już wprawdzie w krajach arabskich także pojęcie społeczeństwa obywatelskiego – mudżtama’ madani (od miasta madiny), które w tym kontekście nawiązuje do zachodniego citizen (od city). Niemniej zachodnie liberalne wizje obywatelstwa, jako ogółu wolnych
i autonomicznych jednostek zaangażowanych w sprawy publiczne, są tu prawie nieobecne.
10
E. A u k o t, Am I stateless because I am nomad, „Forced Migration Review”, 2009, nr 32,
s. 18.
194
Maciej Ząbek
*
*
*
Kończąc, podsumujmy powyższe rozważania uwagą, że obecnie istnienie
państwa i należących doń obywateli jest traktowane jako pewna uniwersalna
„normalność”. Tymczasem ludzkość przez większość swojej historii tego typu
form przynależności nie znała. Niekoniecznie musiało być wówczas lepiej,
ale trzeba pamiętać także, że to właśnie tzw. państwo narodowe w pewien
sposób produkuje uchodźców i bezpaństwowców. Dlatego do zachodniej idei
obywatelstwa trzeba podchodzić bardziej ostrożnie. Trzeba brać pod uwagę
możliwość wypracowania innych jej form. W szczególności zasada jednego
obywatelstwa nie musi być normą. Pamiętajmy jednak, że nie tylko kraje
afrykańskie mają z tym kłopot11. Imigranci, uchodźcy, przymusowo wysiedleni, koczownicy czy transgraniczne społeczności są często problemem dla
konwencjonalnych definicji obywatelstwa, grupy te walcząc jednak o swe
prawa, mogą wpłynąć na ich zmianę12.
11
Podwójne obywatelstwo jest także poważnym problemem politycznym w Wielkiej Brytanii czy Niemczech.
12
L. M e h t a, R. N a p i e r- M o o r e, Citizenship and Displacement, „Working Paper”, vol.
2010, nr 354.
CZĘŚĆ III
OBYWATELSTWO
A STATUS UCHODŹCY
